【基本案情】

1997年6月20日，原市规划局向C公司位于某路128号的建设项目颁发了苏规(97)民字70号《建设工程规划许可证》，对C公司位于该路的商住房基础准予建设。同年12月4日，C公司获得了《建筑工程施工许可证》，开工日期为1997年11月，施工日期为1998年11月。

2001年9月2日，J公司通过司法拍卖竞得C公司上述建设项目的土地使用权及地下建筑物所有权，2003年9月3日J公司取得了某路128号的《国有土地使用证》。2020年9月8日，J公司向市审批局递交《关于烂尾楼换领施工许可证的报告》，就地面建筑部分向审批局申请《建设工程施工许可证》。市审批局收到后，于同年9月14日就苏规(97)民字70号《建设工程规划许可证》的效力向原颁证机关即市资规局进行了函询。同年11月3日，市资规局函复：苏规(97)民字70号《建设工程规划许可证》仅许可了商住房基础，地面建筑部分需另行办理相关规划手续。同年11月12日，J公司向市审批局递交了《关于司法拍卖后更换行政许可上建设单位名称的报告》，申请将苏规(97)民字70号《建设工程规划许可证》中建设单位名称直接更换为J公司。同年12月11日，市资规局就市审批局的函询再次函复，由于苏规(97)民字70号《建设工程规划许可证》对应的原施工许可证已失效，失效后建设单位未在一年内重新办理施工许可证，故认为苏规(97)民字70号《建设工程规划许可证》已失效。同年12月22日，市审批局向J公司作出《对<关于司法拍卖后更换行政许可上建设单位名称的报告>的答复》,主要内容为：J公司据拍卖所获得的是相关资产的所有权，并不当然取得所有C公司的行政许可，建议其先向市资规局申请办理相关实质性规划技术审查手续。

J公司不服市审批局上述答复，提起行政诉讼。一审时J公司主张：在其通过司法拍卖竞得该建设项目所对应的土地使用权及地下建筑物所有权并办理了土地证后，其就系该建设项目的合法权利人，有权就建设项目未完工部分继续施工。其在不改变原许可证所许可内容的前提下，有权继受行政许可，许可证上的建设单位一栏应予直接更名。J公司在二审中主张：1.其申请的是更名登记，而不是许可转让，即使法院认为系许可转让,也属依法可以转让的情形。2.原市规划局制订的《城市规划管理若干事项变更管理规定(试行)》[苏规纪(2007)3号]明确只要是“建设单位名称变更”就可以直接受理变更，更明确了“建设单位名称的变更，属于单位转制或被兼并、收购、破产拍卖等情况，并经有权批准部门同意或法院裁定”。J公司在再审期间主张:法院将许可更名认定为许可转让，故意排除了有关建设单位名称变更的法律依据。《建设工程规划许可证》的转让，属法律规定的“不得转让的例外”。

【争议焦点】

市审批局不同意变更苏规(97)民字70号《建设工程规划许可证》上建设单位名称的行为是否合法。

【应诉思路及答辩状】

主要答辩思路: 

    一、依法颁发的行政许可原则上不得转让。根据《中华人民共和国行政许可法》第二条、第九条规定，行政许可是根据申请人的申请，按照法定的条件和标准颁发的。它与申请人特定的情况和条件是紧密联系的，对行政许可申请的审查实质就是行政机关判断申请人是否符合法定条件和标准的过程。因此，依法颁发的行政许可原则上不得转让。J公司申请将规划许可证的建设单位更换到其名下，由于J公司与已取得许可的C公司系不同的法人，因此实际上J公司是申请将规划许可证予以转让给其。而根据建设工程规划许可证颁发的相关法律法规,并无J公司可以自行申请许可转让及审批部门可以作出转让审批的规定，故J公司的申请缺乏法律依据。且，根据法院民事裁定书，J公司据拍卖所取得的是C公司相关土地和地下建筑物的资产所有权,而非C公司已经取得的行政许可。故J公司在取得土地使用权后,如需继续建设应按照《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定重新申领新的许可证。

      二、J公司主张适用原市规划局制订的《城市规划管理若干事项变更管理规定(试行)》不能成立。原市规划局制订的《城市规划管理若干事项变更管理规定(施行)》仅属规范性文件，且其中规定建设单位名称变更的前提是“必须在政策法规和相关技术规定允许范围之内”，而J公司主张的名称变更不仅与行政许可法规定相违背，且直接变更会导致与现行的规划技术规范要求相违背。因此，J公司主张适用原市规划局制订的《城市规划管理若干事项变更管理规定(试行)》，该观点不能成立。  

【裁判结果】

法院认可，从行政许可的立法本意看，《中华人民共和国行政许可法》第二条规定的“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”，说明行政许可的作出有特定的对象、特定的条件，是针对特定主体作出的许可，获得许可需要各主体依法、依程序申请。本案J公司通过拍卖所取得的是拍卖标的物财产权的移转，虽然J公司所述拍取烂尾楼的目的在于继续建设，但基于前述行政许可与被行政许可人的捆绑性，民事拍卖行为不涉及行政许可的转让，C公司原已取得的行政许可并不必然发生转移。J公司在取得拍卖标的物后，如需继续建设，应当按照相关规定重新申领新的建设工程规划许可证，即便J公司主张依照《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定申请变更，也应由被许可人即C公司申请。故市审批局所作答复符合“法无明文规定不可为”的原则，并无不当。最终，法院驳回J公司的再审申请。

【案例的典型性及指导意义】

本案系J公司通过司法拍卖取得原建设单位土地使用权和部分在建工程后，向审批局申请将原建设单位于1997年取得的《建设工程规划许可证》直接变更到其名下、审批局未予批准而引发的行政诉讼案件。

本案的典型性在于：从行政许可的立法目的解释出发，理清了行政许可变更和行政许可转让的区别，由此分析得出J公司对许可主体直接变更的诉请不符合立法本意，是《中华人民共和国行政许可法》第九条规定的“行政许可原则上不得转让”的典型案例。

    本案的指导意义在于：明确了行政许可与申请人的特定情况和条件密不可分。对行政许可申请的审查实质，就是行政机关判断申请人是否符合法定条件和标准的过程。因此，依法颁发的行政许可原则上不得转让。本案通过司法判决申明了行政许可的前述特性及不可转让性，凸显了“法无授权不可为”的依法行政理念。